广东户籍破冰的“人口”深意

　　以往大城市发展对外来务工人员是“只要人手，不要人口”，现在广东积极吸纳农民工落户，是认识到了“人口”对促进内需和经济社会全面发展的积极意义

　　文/《财经国家周刊》记者 殷俊

　　“分数够了吗？”当下的广东，一个新的问候语迅速流行起来。这不是高考考生们在询问彼此的成绩，而是广东外来务工人员关心的“积分入户”话题。

　　6月7日，广东省人民政府出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》(下称指导意见)。自此，广东省的农民工及其随迁人员将可通过积分制方式入户其工作居住的城镇。原则上，达到60分的外来务工人员就可以申请入户。

　　这意味着，广东吸纳外来务工者落户本地城镇的改革进入制度化层面。

　　梯子的第一步

　　在指导意见后附的“广东省农民工积分指导指标”中，除学历、职称等指标外，还包括缴纳社会保险费。每参加一个险种满一年，就可以积1分，总分不超50分。一名高中毕业的外来工，参加五个险种8年就可积40分，再加上学历分(20分)，就可以达到入户的门槛。

　　指导意见同时规定，外来农民工参加社会服务(5年内)也可积分。比如，参加献血每次2分，参加义工、青年志愿者服务每满50小时积2分，慈善捐款每千元积2分，每项最高不超过10分。

　　除了积分的正向激励，指导意见中还有扣分机制。比如，有超生行为，5年内不能申请入户；期限届满后，超生一个子女扣100分等等；此外，受过劳动教养的扣50分，受过刑事处罚的扣100分。

　　在一省范围内开展农民工积分制入户城镇工作，广东省是全国第一家。“户籍制度改革应该是阶梯式的，一步步地开放相关社会权益，广东的改革可以说是搭好了梯子的第一步。”国务院发展研究中心社会发展研究部副部长贡森对《财经国家周刊》记者说。

　　低门槛、渐进式

　　广东省的“积分入户”政策，是在部分地区先行试点的基础上推广的，其中最有代表性的是中山市。

　　早在2007年，中山市政府就开始了农民工入户的探索，不过是以“百佳外来务工人员”为主，近3年里只有百余人受惠。

　　2009年，中山市政府颁布了《中山市流动人员积分制管理暂行规定》和《中山市流动人员积分制管理实施细则》，今年年初又颁布了《中山市流动人口积分制管理办法》，正式启动流动人口积分管理制度。

　　上述文件规定，中山市以后每年将按照社会经济发展需要、以积分排名的方式为外来流动人员安排一定数量的入户指标。另外，达到一定分数的流动人员子女亦可入读公办学校。

　　中山市流动人员管理办公室副主任陈顺葆介绍说，2010年，中山市确定的年度全市流动人员积分管理指标为入户3000名、入学6000名。具体办法于3月1日在市内各大主要媒体公布后，截至3月31日全市流动人员积分总申请量24278人，其中符合入户申请的2659人。5月以来，各镇区对申请人的积分进行排名，并在中山市主要媒体公示完毕，现在已经进入办理入户手续的最后程序。

　　值得注意的是，中山市经审核符合入户申请的人数低于发放的指标，总的申请人数也远远低于预期，一些区的申请人数不足指标人数。对此，陈顺葆解释说，除了指标设定使得不少人望而却步外，还有一些符合标准的农民工因不愿意放弃家乡土地而不愿申请入户。

　　此前不久，国务院发展研究中心社会发展研究部的“主体功能区人口管理政策研究”课题组在其课题报告中提出，当前户籍制度改革应遵循权利义务对等的原则，使原来的“高门槛、一次性”，过渡到“低门槛、渐进式”地获得权益。该研究部副部长贡森对《财经国家周刊》记者表示，广东的“积分入户”整体上看就是“低门槛、渐进式”的户籍改革思路。

　　贡森指出，广东“积分入户”的特点首先不同于以往许多地方的“买房”入户，而是设计了一套包括各个方面的指标体系，特别是将社保、社会服务等纳入其中，这更符合权利和义务对等的精神。

　　在中山市先行一步的实践中还可以看到，这个政策的第二个特点，就是权利和户籍没有完全捆绑。比如，许多外来工不满足入户申请，也可以申请“入学指标”。“义务教育和社保、基层选举、公共卫生都一样，属于最低层次的社会权益，门槛应该最低。”贡森说。

　　推动城镇化

　　2009年年底，温家宝总理曾表示，中央决定稳妥地推进户籍制度改革，思路之一是“要解决那些常年在城里打工，有固定工作和固定住所而又没有户籍的人们，让他们融入城市，和城里人一样工作和生活，享受同样的权利和待遇”。

　　2010年春节期间，中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康在《求是》杂志刊登署名文章提出：“加快推进户籍管理制度改革，着力解决流动人口就业、居住、就医、子女就学等问题，探索‘以证管人、以房管人、以业管人’的流动人口服务管理新模式，提升流动人口服务管理水平。”

　　中国人民大学政治学系博士孙龙说，现在的第二代农民工与其父辈不同，很多是在城市里成长起来的，对农村、农业都缺乏认知，而对城市有归属感。“他们希望成为城里人，但束缚他们的就是户籍制度等制度性的障碍。”

　　推出农民工积分入户的广东和浙江，都是外来务工人员较多的地区。比如，中山市现有流动人员约122万人，约占全市总人口的45.7%；宁波市流动人口则占总人口的三分之一左右。

　　广东省推出“农民工积分入户”，除了出于社会公平的考虑，背后也有着经济上的深意。年初召开的中共广东省委十届六次全会上，广东省省委书记汪洋就指出，城市化是促进居民消费的重要途径，大力推进城市化进程是广东2010年实施扩大内需战略的重要工作之一。

　　贡森认为，以往大城市发展对外来务工人员是“只要人手，不要人口”，现在广东积极吸纳农民工落户，是认识到了“人口”对促进内需和经济社会全面发展的积极意义。

　　北京大学副校长、深圳研究生院院长海闻也认为，通过改革户籍制度推动城镇化是促进经济可持续发展的必由之路。“一旦农民工可以入户，就需要定居下来，就会增加住房、耐用消费品的消费，还会促进相关城市基础设施和服务业的发展，至少也能带动几万元的消费需求和更多的投资需求。”以广东省为例，按照目前设定的每年60万个入户指标，可以增加最终消费几百亿元。

　　在广东省的积分办法中，既强调全省的统一性，又注重赋予地方自主权。农民工积分制入户城镇指标由省统一指标和各市自定指标两部分构成，省统一指标全省互认、流通和接续，各市的自定指标可根据当地产业发展和人才引进政策设定。

　　该办法还特别强调指标向中小城镇倾斜，对此复旦大学经济学院教授陆铭认为，这一思路还存在局限性。

　　“户籍改革的基本精神应该是，土地和户籍制度的改革要顺应而不是试图去干预企业和劳动力在生产和生活中的集聚趋势。生产要素向大城市集中，这是市场规律起作用的结果，发展大中城市更能促进内需。”陆铭说。